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編者按

監(jiān)管資源是有限的，行業(yè)問題是無限的，如何充分利用監(jiān)管資源，實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化是值得行業(yè)深思的話題。

本文作者發(fā)現(xiàn)監(jiān)管的罰款金額、罰單數(shù)量雖然不斷走高，但并沒有實質(zhì)性改變行業(yè)痼疾。套取手續(xù)費傭金等市場行為方面的違規(guī)是絕大部分罰單的理由，而這些行為往往是由于市場初級、競爭水平低導致的，具有普遍性，被監(jiān)管檢查的機構(gòu)普遍存在，沒有被檢查的機構(gòu)也普遍存在，而這些市場行為雖然會擾亂行業(yè)秩序，但并不會招致系統(tǒng)性風險。

相對于各種違規(guī)市場行為，最危險的行為還在于公司治理、關(guān)聯(lián)交易、資金運用等方面的違規(guī)行為。

因此作者認為在監(jiān)管資源有限的前提下，可以適當減少對于市場行為的監(jiān)管與處罰力度，更多依靠檢查保險公司內(nèi)控合規(guī)有效性，以激活自身“免疫力”來解決這些問題。同時，將更多監(jiān)管資源投入到公司治理、關(guān)聯(lián)交易、資金運用等高風險領(lǐng)域，盯緊法人機構(gòu)，加大對于責任人的處罰力度。

注：本文原題《以風險為導向 合理調(diào)配監(jiān)管檢查資源——對保險行業(yè)行政處罰的幾點思考》。作者王德明，法學博士，系中國保險學會法律專業(yè)委員會委員，中國人民大學保險法研究所研究員，大成律師事務(wù)所顧問。

近年來，在嚴監(jiān)管、防風險背景下，保險行業(yè)監(jiān)管處罰力度不斷加大，罰單數(shù)量及罰款金額不斷創(chuàng)新高，嚴查重罰在遏制市場亂象等方面起到了積極作用。但從行業(yè)實際情況來看，嚴查重罰并沒有改變違規(guī)支付手續(xù)費等行業(yè)痼疾。

在監(jiān)管資源有限的前提下，可以風險為導向，加大公司治理、關(guān)聯(lián)交易、資金運用等高風險領(lǐng)域的檢查力度，適當減少違規(guī)支付手續(xù)費等市場行為查處資源投入，使有限的監(jiān)管資源發(fā)揮更大的效用。

01

2021保險業(yè)罰款金額創(chuàng)新高，但仍主要集中在套取手續(xù)費傭金及相關(guān)問題上

根據(jù)普華永道《2021年度保險行業(yè)監(jiān)管處罰分析報告》（以下簡稱“分析報告”），2021年度銀保監(jiān)會及其派出機構(gòu)共開出2182張罰單，涉及307家保險機構(gòu)，處罰類型主要為警告及罰款（2141張，罰款總金額30299萬元）和責令改正（152張），其他還包括撤銷任職資格（20張）、停止接受新業(yè)務(wù)（19張）、吊銷業(yè)務(wù)許可證等（3張）。

處罰主要集中在套取手續(xù)費傭金及相關(guān)聯(lián)的問題上

根據(jù)分析報告，2021年度前七大處罰違規(guī)行為，罰單數(shù)量占到了88%，罰款金額占90%以上，具體如下表：

總體來看，上述七類違規(guī)問題都屬于市場行為領(lǐng)域，根源都在手續(xù)費及傭金違規(guī)支付方面。具體分析，虛構(gòu)中介套取費用、虛列費用、給與投保人保險合同約定以外的利益行為直接涉及到手續(xù)費違規(guī)行為，這些問題進而又導致了財務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不真實、編制或者提供虛假的財務(wù)報表資料、未嚴格執(zhí)行經(jīng)批準或備案的條款費率等違規(guī)行為。

處罰情況符合保險市場實際。分行業(yè)來看，財險行業(yè)罰單數(shù)量占比54%，主要原因是財險市場中違規(guī)支付手續(xù)費問題非常突出；壽險行業(yè)罰單數(shù)占比26%，較大程度上與壽險行業(yè)銀保渠道的“小賬本”問題相關(guān)聯(lián)；中介市場罰單數(shù)量占比20%，除了與虛掛中介違規(guī)行為直接關(guān)聯(lián)外，市場中很多中介機構(gòu)充當了保險公司套取及列支費用的通道。

違規(guī)支付手續(xù)費的根源在于行業(yè)低水平的價格競爭

年度處罰的違規(guī)行為主要集中在違規(guī)支付手續(xù)費及相關(guān)聯(lián)問題上，當前很多保險公司通過高額手續(xù)費及“小賬”來開拓市場，由于監(jiān)管部門對產(chǎn)品的附加費用率及手續(xù)費傭金率有監(jiān)管指標，公司只能通過虛列營業(yè)費用、虛掛中介業(yè)務(wù)、虛列營銷人力等手段套取資金用于支付超額手續(xù)費或給予投保人保險合同以外的利益。

這些行業(yè)頑疾屢查屢犯，難以整治，根本原因是市場還處在拼手續(xù)費的低水平競爭階段，整治的根本出路在于轉(zhuǎn)變保險行業(yè)發(fā)展方式，逐步建立品牌、服務(wù)、產(chǎn)品等方面的核心競爭力，建立差異化競爭格局。

近年來嚴查重罰下行業(yè)痼疾并沒有得到根本性的改善

近年來，監(jiān)管處罰力度不斷加強，2020年罰單1705張，罰款23559萬元，2021年度罰單數(shù)量及罰款再創(chuàng)新高，嚴查重罰在整治市場亂象方面取得積極效果。但不可否認，從市場實際來看，保險市場上違規(guī)支付手續(xù)費及傭金等問題仍大行其道，這些行業(yè)沉疴痼疾并沒有得到根本性改善。

與行業(yè)內(nèi)數(shù)百家法人主體、數(shù)以千計的分支機構(gòu)相比，監(jiān)管機構(gòu)人力資源相對有限，監(jiān)管檢查覆蓋面相對較小，近年來幾乎是逢查必處罰，2021年度處罰保險機構(gòu)307家，監(jiān)管檢查沒有覆蓋到的機構(gòu)手續(xù)費傭金等違規(guī)行為仍然可能普遍存在。

02

提升監(jiān)管效率或應(yīng)抓大放小：降低市場行為監(jiān)管力度、緊盯法人機構(gòu)、加大責任人處罰力度

評估行業(yè)風險狀況，動態(tài)配置監(jiān)管資源

監(jiān)管機構(gòu)對保險公司經(jīng)營情況進行跟蹤評估，評估保險機構(gòu)的主要風險狀況及其風險防范與控制能力，根據(jù)風險嚴重程度動態(tài)配置金融監(jiān)管資源。對于高風險領(lǐng)域，應(yīng)作為監(jiān)管檢查重點領(lǐng)域，投入更多監(jiān)管資源；對于風險相對較低的領(lǐng)域，則適當減少資源投入，使有限的監(jiān)管資源能發(fā)揮最大的效用。

加強非現(xiàn)場監(jiān)管是風險為導向監(jiān)管體系的基礎(chǔ)。利用信息技術(shù)手段，建立非現(xiàn)場監(jiān)管評價指標體系，對于保險公司經(jīng)營指標及報送的報告加強分析利用，及時發(fā)現(xiàn)風險性苗頭問題，為現(xiàn)場檢查立項等提供支持，對高風險問題及時干預，相比問題爆發(fā)后再處置，成本代價都要更低。

加大公司治理、資金運用等高風險領(lǐng)域的檢查力度

從近年來保險行業(yè)高風險公司案例看，風險集中在公司治理、資金運用、關(guān)聯(lián)交易等領(lǐng)域。如高風險機構(gòu)普遍存在大股東、實控人操控公司、入股資金不實、“三會一層”運作不規(guī)范等問題，大股東、實控人隱蔽關(guān)聯(lián)關(guān)系、侵占套取保險公司資金問題非常突出。

建議重點加強高風險領(lǐng)域監(jiān)管檢查。在公司治理方面，查深查透股東股權(quán)問題，對實控人隱居幕后操縱的公司要加大檢查力度；關(guān)聯(lián)交易方面，按照實質(zhì)穿透性及利益傾斜原則穿透識別關(guān)聯(lián)方，使隱蔽關(guān)聯(lián)交易“現(xiàn)身”；資金運用方面，以資金流為主線穿透到最終使用人和底層資產(chǎn)，緊盯資金運用中的非標創(chuàng)新金融產(chǎn)品，防范借助信托、私募等通道侵占保險資金的風險。

適當降低對違規(guī)支付手續(xù)費等市場行為的查處力度

目前監(jiān)管檢查處罰90%以上集中在手續(xù)費違規(guī)支付及相關(guān)問題上，從風險評估角度整體來看，違規(guī)支付手續(xù)費、賬外給予投保人利益等行為不會形成系統(tǒng)性風險。在監(jiān)管資源有限的前提條件下，可適度降低市場行為監(jiān)管檢查力度。

當前保險市場上主體眾多，違規(guī)支付手續(xù)費短期看會擾亂市場秩序，但長期看市場有自我調(diào)節(jié)機制，如果一直高手續(xù)費買業(yè)務(wù)，則會損害公司的償付能力，缺乏償付能力的公司會逐步退出市場，近年來部分機構(gòu)收縮甚至退出車險市場就是一個典型的例子。從監(jiān)管機構(gòu)角度看，監(jiān)管資源過多投入維持市場競爭秩序，不僅可能導致在高風險領(lǐng)域投入力量不足，而且也不利于保險市場主體形成理性、風險為本的經(jīng)營方式。

在消費者權(quán)益保護方面，大力推動行業(yè)協(xié)會、消費者權(quán)益保護組織的調(diào)解機制發(fā)揮作用，推動建立行業(yè)糾紛仲裁機制，通過調(diào)解及仲裁機制來解決消費者投訴等問題。對嚴重損害消費者權(quán)益的行為，再由監(jiān)管機構(gòu)查處并予以處罰。

檢查保險公司內(nèi)控合規(guī)的有效性，激活自身“免疫力”

近年來保險機構(gòu)建立了相對健全的風險合規(guī)及內(nèi)控體系，尤其是償二代實施以來，公司按照償二代風險管理要求建立了全面風險管理組織體系及風險內(nèi)控量化指標體系。違規(guī)支付手續(xù)費問題都在公司內(nèi)控合規(guī)體系范圍內(nèi)，整治行業(yè)痼疾的根本出路還在于公司提高自身的“免疫力”，這是監(jiān)管職能所不能替代的。

今后監(jiān)管應(yīng)重點檢查、評價保險公司內(nèi)控合規(guī)體系的有效性，促使保險公司內(nèi)控合規(guī)體系切實發(fā)揮作用，內(nèi)生動力才是防風險最有效的方式。

重點緊盯法人機構(gòu)，盯住風險之源

違規(guī)支付手續(xù)費、財務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不真實等行為主要發(fā)生在分支機構(gòu)，處罰對象也主要是分支機構(gòu)，但這些問題的根源在于總公司。從行業(yè)實來看，公司治理、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)品策略、償付能力、關(guān)聯(lián)交易、資金運用等決策及權(quán)限均在法人機構(gòu)，分支機構(gòu)主要承擔市場營銷及客戶服務(wù)職能，違規(guī)支付手續(xù)費傭金等問題，與法人機構(gòu)的風險合規(guī)文化、營銷政策、內(nèi)控有效性等密切相關(guān)。

從風險角度來看，法人機構(gòu)的風險程度更高。屬地化監(jiān)管后，銀保監(jiān)局的力量應(yīng)主要集中在法人機構(gòu)身上。首先要緊盯償付能力，對虛增資產(chǎn)、準備金計提不充分等問題要及時查處，確保償付能力真實；其次應(yīng)關(guān)注公司戰(zhàn)略和產(chǎn)品策略，違規(guī)支付手續(xù)費傭金等問題往往與公司的激進戰(zhàn)略及產(chǎn)品營銷策略緊密相關(guān)，對此應(yīng)重點關(guān)注，監(jiān)管環(huán)節(jié)前移，防風險于未然。

加大對責任人的處罰力度，防止處罰虛化

根據(jù)統(tǒng)計報告，2021年度對機構(gòu)的罰款占罰款總額的80%，最高金額的罰單罰款金額225萬元，還有19家分支機構(gòu)被暫停一定時間段接受某種類的新業(yè)務(wù)，如暫停新車險業(yè)務(wù)三個月等。對責任人的處罰措施主要是警告和罰款，對個人的罰款總體占罰款金額的20%，還有20張保單涉及撤銷任職資格。

總體來看，絕大部分處罰是對機構(gòu)罰款，但單均15萬元的罰款對機構(gòu)來說也難形成有效威懾。各類違規(guī)問題的根源還在人的身上，建議監(jiān)管處罰要減輕公司責任、加大個人責任追究，且向上管理層級追究責任，讓處罰真正落實到承擔決策的責任人身上，防止違規(guī)處罰責任虛化。

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